農民合作社聯合社發(fā)展存在的問題及其法律應對：以有限修訂為視角
（代序）

目前，整個農民合作社的發(fā)展出現了不規(guī)范和難以壯大的困境。這在聯合社發(fā)展上也有體現。本冊的編選就是要立足于反映聯合社的發(fā)展情況，探討如何通過立法途徑規(guī)范和加快聯合社發(fā)展。
2013年中央1號文件明確提出“積極探索合作社聯社登記管理辦法”，2014年中央1號文件指出，要引導農民發(fā)展農民專業(yè)合作社聯合社。這使得各地在發(fā)展合作社過程中，越來越多地利用聯合社方式。聯合社發(fā)展的動力一方面來自合作社自發(fā)的需要，另一方面和政府試圖通過聯合社來更好推動合作社的發(fā)展有關。從合作社自發(fā)需要來說，農民專業(yè)合作社發(fā)展到一定階段，為了擴大經營規(guī)模，尋求通過橫向一體化和縱向一體化擴大經營規(guī)模，很自然就會尋求合作社的聯合。而政府也很快發(fā)現，聯合社形式可以幫助合作社降低市場風險，提高市場談判地位，發(fā)展對社員的多種服務，延長產業(yè)鏈條，因此，也積極推動聯合社發(fā)展。而且，在中央層面肯定聯合社作用后，各地也在財政扶持和法規(guī)促進上，突出對聯合社的支持，從而推動了聯合社的迅速成長。但是，和合作社發(fā)展存在的問題一樣，聯合社發(fā)展也存在諸多不規(guī)范問題，制約了其帶動和幫助成員社發(fā)展的目標。
一　當前聯合社發(fā)展面臨的問題
從法律修訂所要關注的問題來看，聯合社發(fā)展存在的主要問題有兩個方面。
一是法律支持不足、法律地位不明。雖然國內已有不少省份出臺了聯合社的登記管理辦法，如湖北、山東、天津、河南等。但是中央層面還沒有出臺相應的聯合社登記管理辦法，尤其是《農民專業(yè)合作社法》中還未涉及支持聯合社發(fā)展的法律法規(guī)，聯合社的發(fā)展面臨“無法可依”的窘境。在很多地方，聯合社仍面臨著登記難、注冊難的問題。很多合作社聯合組織不得不注冊為協(xié)會。在發(fā)展聯合社方面，僅有2013年由國家工商總局和農業(yè)部聯合發(fā)出的《關于進一步做好農民專業(yè)合作社登記與相關管理工作的意見》，效力有限，其他就是部分省份的零星規(guī)定。
二是運行機制不規(guī)范。聯合社是合作社的“聯合”，理應按照民主決策的方式進行日常工作的管理，但是許多聯合社還尚未建立合作社之間的民主管理機制，不少聯合社在管理中出現了某一個核心合作社控制的問題。這在本書收集的案例中都有不同程度的反映。各合作社之間也缺乏緊密的利益聯結機制，內部缺乏“收益共享、風險共擔”的利益聯結機制。部分省份出現了聯合社的加速發(fā)展，發(fā)展起來的聯合社中只有部分源于弱小的合作社抱團取暖、提升發(fā)展水平的正當需要，相當一部分仍是“假”、“空”的合作社搭建新平臺繼續(xù)尋求政府支持和擴大自身不正當利益。
二　通過立法規(guī)范聯合社發(fā)展
聯合社是推動合作社規(guī)范發(fā)展的重要方式，國際合作社聯盟將“合作社之間的聯合”作為合作社的基本原則。《農民專業(yè)合作社法》在立法時由于缺少實踐經驗，沒有將聯合社寫入，現在合作社聯合社發(fā)展的實踐趨勢已經存在，但不規(guī)范現象嚴重，迫切需要增加有關聯合社的法律規(guī)定。既然不規(guī)范已經成為合作社發(fā)展的最大問題，聯合社的規(guī)定就要立足規(guī)范合作社和壯大合作社的雙重目標，以求收到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展的作用。
作為法理問題，聯合社法條訂立的必要性不難確定，但是，如果將其作為合作社健康發(fā)展的一個關鍵制度措施，就需要和辨明合作社發(fā)展目前碰到的主要問題結合起來，科學地設定有關條文。不僅使得聯合社成為一種必要的合作社發(fā)展形式，同時還能使其收到規(guī)范現有不規(guī)范的合作社、四兩撥千斤的制度創(chuàng)新效應。
三　聯合社立法的兩個層次
1.基礎層次
基礎層次就是要明確設立聯合社的目的�；�于實踐發(fā)展的需求，需要將聯合社問題在一定程度上和合作社的整體發(fā)展問題聯結起來考慮。
目前合作社的發(fā)展空間需要和基層組織架構相匹配。合作社的發(fā)展和部門、資本有沖突，但是，由于合作社弱小、國家不出手，導致合作社走偏。合作社的健康發(fā)展不僅和部門、資本利益有沖突，而且和假合作社、地方政府部門有沖突。
聯合社的立法目的要緊扣合作社自身聯合，不能給其他主體利用聯合社形式擴展利益服務。聯合社作為一種特殊的合作社必須體現合作社性質，最基本的就是所有者和惠顧者同一。聯合社立法要兼顧發(fā)展成員社和規(guī)范成員社的兩重目標，聯合社對成員社的不規(guī)范發(fā)展要能發(fā)揮糾偏功能。聯合社功能設定上有兩個向度，即合作社本位和聯合社本位，這兩個向度要有機結合。
在確立這些基礎問題的過程中，必須要有一個基點，就是實現合作制的宗旨。所有者和惠顧者指的是以成員社為主體，但同時也應該理解為所有者活動和惠顧者活動的同一�；蓊櫺袨闀�加強所有層面的緊密聯系，而所有層面的緊密聯系也必須減少惠顧問題上的交易成本。這樣，合作社才是一個在運行中逐步鞏固、不斷加強的經營組織。
2.技術層次
法人性質。在解決基礎問題后，就要解決聯合社的法人類型是合作社法人，還是不同于合作社法人的問題。法律應該只對合作社法人的聯合社進行規(guī)范，而不應對協(xié)會性質的合作社聯合體進行規(guī)范。
業(yè)務范圍。是否包括合作金融，如何在法律上進行規(guī)范？聯合社能否承擔對成員社的資金調劑業(yè)務？除了正常的經營業(yè)務范圍外，要規(guī)定其對成員社的業(yè)務輔導，起碼應包括進行業(yè)務能力培訓和合規(guī)經營培訓。
聯合社和成員社的業(yè)務是否可以存在競爭關系，涉及聯合社是否純粹是成員社的組織，還是聯合社可以有自己的獨立意志，聯合社擴大經營業(yè)績的目標是為了成員社還是可以有自己獨立的經營目標。
成員社標準。聯合社是否接受非農民合作社的企業(yè)以及個人會員（農戶或者非農戶），如果接受，和成員社地位是否相等。是規(guī)定只要是合作社就可以加入，還是要規(guī)定達到規(guī)范要求的合作社才可以成立聯合社。
聯合社的出資方式。出資方式包括幾種？聯合社對成員社破產承擔什么責任？
聯合社的治理結構。是依照合作社的三會進行規(guī)定，還是簡化或另行設置治理結構？議事規(guī)則是否具有特殊性？
四、關于聯合社的具體立法建議
第一，嚴格聯合社成員社的準入條件，將名為合作社實為公司的假合作社拒之門外。聯合社作為合作社的聯合社，是一類特殊的合作社。它有其成員社，成員社依靠其成員社資格使用由聯合社提供的服務和擁有其他成員權利，并且享受國家給予聯合社發(fā)展的各種優(yōu)惠條件。聯合社必須讓真正的合作社加入其中。如果讓那些實為公司的假合作社加入其中，借由聯合社的平臺繼續(xù)滿足資本的利益，一方面會保護假合作社繼續(xù)生存，另一方面會擠占聯合社里真合作社的獲利和發(fā)展空間。為此，立法就必須嚴格聯合社成員社的準入條件，堅決不能將實際是公司的假合作社吸收為聯合社成員。這樣，可以擠壓假合作社的政策套利空間，增強真合作社的發(fā)展實力，逐步形成真合作社不斷發(fā)展壯大的局面。建議有關法律條文為：“達到國家有關部門規(guī)定的規(guī)范發(fā)展要求的農民合作社可以聯合發(fā)起成立合作社聯合社，成員社不少于5個。聯合社負責對成立以后后續(xù)加入的成員社進行資格審查和入社輔導，并接受有關部門對成員社資格的監(jiān)督檢查�！�
第二，賦予聯合社規(guī)范成員社發(fā)展的責任，提升其能力。有關聯合社的法律規(guī)定，要在促使聯合社實現成員社利益的同時，更多發(fā)揮其規(guī)范成員社發(fā)展的提供公共品作用。規(guī)范成員社發(fā)展是既有利于聯合社自身發(fā)展，也有利于為整個農民合作社事業(yè)提供公共品。聯合社就可以成為政府和全社會規(guī)范合作社發(fā)展的有力推手。建議有關法律條文為：“合作社聯合社負責對成員社進行業(yè)務培訓、財務指導、資金調劑和品牌建設輔導�！�
第三，科學設定聯合社內部決策制度，實行民主決策。聯合社成員社在經營規(guī)模、產業(yè)類型和管理能力上都可能存在巨大的差別，在聯合社的成員社之間實行民主決策，較之一般的合作社更有難度。建議有關法律條文為：“農民合作社聯合社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員社各享有一票的基本表決權。在聯合社成員出資中出資額較多的成員社，或與本聯合社交易量（額）較大的成員社，按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權。附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十。章程可以根據不同的成員大會表決事務，設定不同的附加表決權總票數占基本表決權總票數的比例。享有附加表決權的成員及其享有的附加表決權數，應當在每次成員大會召開時告知出席會議的成員�！�
第四，設立較合作社更為嚴格的聯合社年檢制度。由于聯合社的規(guī)范發(fā)展兼有加強成員社發(fā)展和規(guī)范成員社發(fā)展的兩方面功能，影響面大，應該對其適用年檢制度，而且比對一般的合作社年檢制度更為嚴格，以倒逼合作社規(guī)范發(fā)展。建議有關法律條文為：“政府有關主管部門對合作社聯合社應每年進行不少于兩次的入社檢查，合作社聯合社應編制詳細的半年報告并公示，報告包括經營狀況和履行對成員社進行業(yè)務培訓、財務指導、資金調劑和品牌建設輔導等服務的狀況�！�

仝志輝
2016年12月20日