基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代社會(huì)正常運(yùn)行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的重要保障�；�礎(chǔ)設(shè)施本身具有自然壟斷性和公共屬性，因此長(zhǎng)期以來(lái)，政府都是基礎(chǔ)設(shè)施直接的生產(chǎn)者和提供者，為的是更好地為社會(huì)和公眾服務(wù)。然而，從世界范圍看，由政府作為供給基礎(chǔ)設(shè)施的唯一主體，無(wú)論從財(cái)政資金方面，還是技術(shù)水平以及管理經(jīng)驗(yàn)方面，都滿(mǎn)足不了當(dāng)今社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施日益增長(zhǎng)的巨大需求。于是，各國(guó)政府開(kāi)始積極尋找解決問(wèn)題的新途徑。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，各國(guó)政府開(kāi)始加大在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的改革力度，放松傳統(tǒng)上國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng)管制，允許私營(yíng)資本通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)入。世界范圍的實(shí)踐證明，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私營(yíng)部門(mén)的資本以及其技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了十分有效的成果。因此，運(yùn)用公私部門(mén)合作的方式提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的公私合作模式應(yīng)運(yùn)而生，并迅速在全球各地普遍發(fā)展。
　　公私合作制對(duì)于我國(guó)來(lái)講，也并不是新生事物。我國(guó)在改革開(kāi)放以后，就已經(jīng)開(kāi)始在這方面進(jìn)行逐步嘗試和積極探索，并掀起了數(shù)輪高潮。在這個(gè)過(guò)程中，我國(guó)政府取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也不乏失敗的教訓(xùn)。最新一輪公私合作模式的高潮是從2013年底開(kāi)始的，與之前相比，這次的公私合作模式由國(guó)家自上而下推動(dòng)。從國(guó)務(wù)院牽頭，財(cái)政部和發(fā)改委負(fù)責(zé)具體推廣，政策和法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)等方面都可以看出國(guó)家的力度和決心。可以看到，當(dāng)前全國(guó)上下，“PPP”、“公私合作制”顯然已經(jīng)成為熱詞。這是由于隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求進(jìn)一步提高，但是受制于政府的財(cái)政能力，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金投入明顯不足，而且政府與國(guó)企在資源配置與運(yùn)營(yíng)管理上都存在著效率低下的弊端。而與此同時(shí)，私營(yíng)資本無(wú)論在資金上還是技術(shù)管理上都有更多優(yōu)勢(shì)。在此背景下，公私合作制開(kāi)始受到我國(guó)政府的重新關(guān)注。當(dāng)前，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行公私合作制改革，可以有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的資金、技術(shù)以及管理等諸多問(wèn)題，有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施供給的效率，提升基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，滿(mǎn)足公共利益的需求。
　　由于實(shí)踐領(lǐng)域公私合作制的快速發(fā)展，促使有關(guān)公私合作制的學(xué)術(shù)研究呈現(xiàn)明顯增多的趨勢(shì)，相當(dāng)多的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用公私合作模式表現(xiàn)出極高的熱情，產(chǎn)出了很多有益的學(xué)術(shù)成果。但是當(dāng)前，在某些基本的問(wèn)題上，例如對(duì)于公私合作本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)很多不同的看法和觀點(diǎn)。一部分觀點(diǎn)將公私合作模式看作是融資模式，認(rèn)為私營(yíng)資本的引入，首要目標(biāo)就是解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的資金短缺問(wèn)題；一部分觀點(diǎn)認(rèn)為公私合作模式是管理模式，認(rèn)為公私合作模式中，不僅要引入私營(yíng)部門(mén)的資金，更要利用其先進(jìn)的技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，公私合作制是公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間形成的伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這種合作關(guān)系建立在合同關(guān)系的基礎(chǔ)上，本質(zhì)上是一種契約。因?yàn)樗�謂公私合作制，就是充分發(fā)揮公私部門(mén)各自的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行合作的合同安排。具體來(lái)講，由對(duì)市場(chǎng)敏感的私營(yíng)部門(mén)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮其籌集資金和技術(shù)管理上的優(yōu)勢(shì)，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)效率；同時(shí)，政府等公共部門(mén)摒棄傳統(tǒng)行政管理的落后觀念和方式，不過(guò)分干涉私營(yíng)部門(mén)的具體運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，只在市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出、價(jià)格和質(zhì)量等方面進(jìn)行監(jiān)管，督促私營(yíng)部門(mén)向全社會(huì)提供符合廣大公眾利益和社會(huì)整體利益的公共產(chǎn)品和服務(wù)。雙方建立在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自?xún)?yōu)勢(shì)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同分享利益。因此，應(yīng)該明確，公私合作制的本質(zhì)是契約。
　　如果延續(xù)公私合作本質(zhì)是契約這種研究思路進(jìn)行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)，公私合作當(dāng)中存在三種基本的契約關(guān)系。其一是公共部門(mén)與社會(huì)公眾之間的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系以政治合法性為基礎(chǔ)，是由政府與人民之間的社會(huì)契約關(guān)系所決定并產(chǎn)生的一種契約關(guān)系。政府作為公共責(zé)任人，擔(dān)負(fù)著向社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的天然職責(zé)。