序　政策延續(xù)還是替代：一個特殊的政策發(fā)展過程
　　王思斌
　　北京大學社會學系
　　我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是農村人口規(guī)模最大的國家，面對現代國家建設的目標和市場化改革、人口老齡化的現實風險，農村居民的社會養(yǎng)老保險制度建設成為政府的一項重要任務。
　　1991年，國務院決定由民政部負責開展建立農村社會養(yǎng)老保險制度的試點，1995年國務院辦公廳轉發(fā)《民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》，要求“高度重視對農村養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進這項工作”。然而到1999年，國務院叫停了民政部大力推進的農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱老農保）制度試點。2009年，國務院決定開展新型農村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農保）試點，并成立了新農保試點工作領導小組，由人力資源和社會保障部作為新農保工作的行政主管部門。經過3年多的努力，到2012年，新農保從無到有、從局部試點到制度全覆蓋，成為我國參保人數最多、受益面最大的基本養(yǎng)老保險制度。
　　幾乎是面對同一個群體（農村居民）的政策，前后歷時20年，中間經歷了停頓和重啟，有什么重要因素可以來解釋這一過程呢？新農保對老農保來說是一種政策延續(xù)還是政策替代？這是一個很有學術價值和實際價值的問題。
　　1995年老農保對政策的設計和宣稱是：逐步建立農村社會養(yǎng)老保險制度，是建立健全農村社會保險體系的重要措施，對深化農村改革、保障農民利益、解除農民后顧之憂和落實計劃生育基本國策、促進農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，都具有深遠意義。籌資辦法是個人按經濟能力確定繳費數額、集體視經濟狀況適當補助、國家給予政策扶持。該項工作由民政部門主抓主管。這項工作在初期遇到的問題是：一些地區(qū)政策推行難度大；有些地方沒有制定有關法規(guī)，管理還不夠規(guī)范；少數地方出現了挪用保險基金的問題。據說后者也是當時國務院叫停老農保的主要原因。
　　2009年新農保的政策宣稱是：建立新農保制度是深入貫徹落實科學發(fā)展觀、加快建設覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是應對國際金融危機、擴大國內消費需求的重大舉措，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結構、推進基本公共服務均等化的重要基礎性工程，是實現廣大農村居民老有所養(yǎng)、促進家庭和諧、增加農民收入的重大惠民政策。其基本原則是“�；�本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；籌資原則是個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應；制度實施是政府主導和農民自愿相結合，引導農村居民普遍參保。2013年國務院新型農村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作領導小組在對這項工作的總結中提到的問題是：中青年群體參保積極性不高，個人繳費水平過低，基層公共服務能力總體不足，相關制度銜接還不到位，基金管理層次低，保值增值壓力大，等等。
　　在介紹了上述基本情況后，我們會發(fā)現，老農保和新農保在政策目標上基本上是一致的，都是要保障農村居民的養(yǎng)老，所不同的是對當時中央關于經濟社會發(fā)展方針的表述；籌資原則在表述上是一致的，即個人繳費、集體補貼、政府支持。在政策實踐上，個人繳費是相同的，集體補貼也基本相同（即集體基本沒有提供補貼），政府支持是不同的——老農保對參保農民的“國家政策扶持”是空的，新農保則實實在在地支付了基礎養(yǎng)老金。但正如書中所示，老農保和新農保的參數結構很類似，在技術層面完全可以將老農保的“政策扶持”轉變?yōu)閷嶋H的“財政支持”，即“基礎養(yǎng)老金”完全可以貼在老農保既有的“個人賬戶”上面，完善老農保即可，因此從效率的角度來說不需要另起爐灶重設新農保。那么新農保相對老農保來說“新”在哪里，或者說“新”的含義是什么？
　　鄭文換從制度分析的視角，用“資源結構”的概念去解析我國農村社會養(yǎng)老保險制度的形成過程，進行了有益的探索。在她的研究中，資源結構被定義為試點模式下職能部委和基層地方政府之間的結構化關系加上資金資源形成的結構關系，即政策推行的“條”與具體實施政策的“塊”，以及資金等資源三者形成的不同類型的結構。應該說，這抓住了問題的實質，其分析也是比較深入的。
　　“資源結構”概念的提出和使用是這項研究的理論貢獻之一。我們知道，無論在社會政策研究中還是在社會學研究中，都會遇到資源問題，但是，社會學和社會政策分析都沒有對“資源”進行基本的理論建構。社會網絡分析運用了這一概念，但沒有將其適用范圍加以拓展；吉登斯的理論涉及資源問題，但是比較空泛。所以 ，“資源”概念好像不是社會學、社會政策理論的組成部分，至少它是被邊緣化的。然而在現實的學術研究中，資源分析的應用面又是很廣的。正是在這種意義上，鄭文換對“資源結構”概念的使用在理論上是有新意和一定貢獻的。或許這一貢獻還體現為對學術研究的啟示：資源在社會政策和社會學中是值得進一步研究的亞領域。
　　就這本書研究的主題來說，我還想提出可以進一步思考的問題：為什么我國會有老農保和新農保呢？這反映了我國社會政策領域什么樣的本質特征？這種“中國特色”的社會保障制度的實踐過程能為社會政策理論的建構提供什么啟發(fā)？相信鄭文換的著作能啟發(fā)讀者對這些問題的思考。
　　鄭文換是一位有執(zhí)著追求的、勤奮的、有獨立思考精神的年輕學者。我作為她的博士論文指導教師，對她的治學精神表示贊賞。現在，她將自己的博士論文做了補充和完善，并正式出版，我認為這對推動學術研究是一件有意義的事，也期望讀者能從該書中得到啟發(fā)。