前 言
識別公共政策問題的類型、分析影響并安排治理已成為公共政策分析的重要主題。對基層政府來說，鑒于資源、能力、面向等多重約束，該主題更為關鍵。一方面，宏觀政策安排對基層治理的要求越來越高，中國式現(xiàn)代化賦予了基層較高的治理期望。黨的二十大報告首次將完善社會治理體系置于國家安全的章節(jié)內(nèi)，提出及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，意味著應以基層之治夯實中國之治。另一方面，近年來屬地管理的政策異化已成為基層政府不可承受之重，旨在守土有責的屬地管理逐漸淪為上級職能部門甩鍋推責的工具，影響了基層治理實效。基層治理困境與人民善治期望形成了治理期望落差。對基層政府來說，大多數(shù)問題是可以通過常規(guī)方式解決的，如行政執(zhí)法、領導重視、加大投入等，因為這些通常是有例可循的常規(guī)問題；而另有一些則是無法通過常規(guī)方式來解決的復雜事務，如百姓急難愁盼的關鍵小事，通常并無案例可循，或者問題的管理情景發(fā)生了顯著變化導致已有的解決方式不能適用�；鶎訌碗s事務的差異性特點決定了標準化和統(tǒng)一性建構傳統(tǒng)的失靈，而守土有責的壓力又要求基層政府必須面對復雜難題。實際上，使命型政黨領導下的基層干部始終把解決人民群眾的急難愁盼問題作為頭等大事。托馬斯海貝勒（Thomas Heberer）等稱縣鄉(xiāng)一級領導干部為戰(zhàn)略群體，表明這個群體的主觀努力是中國之治的重要一環(huán)。當代中國基層的諸多鮮活實踐為中國特色的公共管理理論發(fā)展提供了肥沃土壤。
基層強則國家強，基層安則天下安。 2021年 4月，中央層面印發(fā)了《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，指出基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。全國各地迅速響應，因地制宜地采取措施，加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，打造共建共治共享的治理共同體。從行動主體來看，基層治理是指在基層范圍內(nèi)政府、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體在黨的領導下開展的社會治理行動。從治理手段來看，基層治理是指多種主體通過政治、法治、德治、自治、智治等社會規(guī)制手段開展的社會治理行動。從治理目標來看，基層治理的直接目標是化解基層社會矛盾、解決基層社會問題，基層治理的核心目標是在維持社會秩序的前提下激發(fā)社會活力。
2024年 7月召開的黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》進一步明確了全面深化改革的總目標和時間表。決定提出：健全社會治理體系。堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。事實上，黨的二十大報告將完善社會治理體系置于推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的章節(jié)之內(nèi)，充分說明了有序、平安的社會治理對高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的重要支撐作用。在流動性加劇、信息即時性突出、溢出效應顯現(xiàn)的風險社會，細微的矛盾糾紛若處置不及時就可能升級、演化為惡劣的事件，這考驗著基層的發(fā)現(xiàn)能力。同時，民眾重情重義的傳統(tǒng)及人口眾多的現(xiàn)狀又考驗著基層的處理能力。
2019年 11月，習近平總書記在上�？疾鞎r首次提出人民城市人民建，人民城市為人民的重要理念。 2023年習近平總書記在上海考察時再次強調(diào)，要把增進民生福祉作為城市建設和治理的出發(fā)點和落腳點，把全過程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化，構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體，打通服務群眾的最后一公里，認真解決涉及群眾切身利益的問題，堅持和發(fā)展新時代楓橋經(jīng)驗，完善基層治理體系，筑牢社會和諧穩(wěn)定的基礎。作為超大城市的上海，有可以漫步的金融中心，有風吹稻浪的鄉(xiāng)村，但也有還需治理的城鄉(xiāng)接合部。異質(zhì)化的群體產(chǎn)生差異化的治理需求。當然，任何群
體都是城市治理的參與主體。解決老百姓面臨的急難愁盼問題是基層政府踐行使命擔當?shù)闹匾�體現(xiàn)，也是檢驗治理效度的直觀指標。因為容易被看見，所以基層是落實人民城市理念的重要場域。正是在這樣的背景下，本書選擇了上海市青浦區(qū)為研究對象，通過對青浦的走訪、調(diào)研，選取了 7個典型案例，從理論與實踐兩個層面進行了深入的研究。
選擇青浦區(qū)為研究對象的理由有以下兩點：（1）青浦區(qū)不平衡的經(jīng)濟社會發(fā)展結構是上海，甚至是全國的一個縮影。青浦區(qū)位于上海市西南部，下轄 3個街道和 8個鎮(zhèn)，總體上可以分為以中央商務區(qū)為核心的東部、獨立綜合性節(jié)點的新城、富有江南水鄉(xiāng)韻味的西部 3個片區(qū)。青浦的東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，有較好的資源條件，但人口流動量大，民眾對公共服務的需求也較高；中部地區(qū)則是老城廂，承擔著較多的政治功能，而且面臨著新城建設的契機；西部地區(qū)是典型的鄉(xiāng)村，分布著大小不一的古鎮(zhèn)，是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，但承擔著長三角一體化的示范區(qū)引領作用。如此差異明顯的區(qū)域，可以為上海，甚至全國的社會治理提供一定的借鑒意義。（2）近幾年來，青浦區(qū)以建設戰(zhàn)略賦能區(qū)、數(shù)創(chuàng)新高地、幸福溫暖家為目標，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益持續(xù)提升，城市功能和核心競爭力大幅躍升，群眾的獲得感、幸福感、安全感邁上更高臺階，黨的建設質(zhì)量和水平不斷提高。尤其是在以幸福社區(qū)為代表的基層治理創(chuàng)新、以客堂間為代表的平安建設、多樣化的基層矛盾調(diào)解處理以及長三角一體化的國家重點戰(zhàn)略布局等方面貢獻了青浦力量。溫暖，是城市發(fā)展的執(zhí)著追求；家，是每個人的港灣。打造近悅遠來的溫暖家，必須踐行人民城市重要理念，用最好的資源和優(yōu)質(zhì)的服務不斷增進民生福祉，提高群眾生活水平。如今，在溫暖家基層治理品牌的探索和實踐中，群眾自治共治充滿活力，公共服務日漸精準高效，一幅幅近悅遠來、共建共治共享的溫暖家生動圖景，正在青浦的居民社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、美麗鄉(xiāng)村徐徐展開。
為全景展現(xiàn)青浦區(qū)的基層治理現(xiàn)狀，自 2021年 6月起，青浦區(qū)政法委邀請上海政法學院基層治理研究團隊開展了學者走村居幸福溫暖家專題調(diào)研活動。在過去三年的時間里，團隊成員通過走訪、座談、參與式觀察等多種社會調(diào)查手段對青浦區(qū)特色村居、街鎮(zhèn)、委辦局共計 35個單位進行了專題調(diào)研，并對黨建引領、幸福社區(qū)、客堂間、城管下沉社區(qū)、矛盾調(diào)處、科技賦能等特色亮點工作進行了深入的案例研究，形成了系列研究成果。為了更好地呈現(xiàn)青浦區(qū)的基層治理創(chuàng)新探索，我們將研究心得匯編成書，以期更好地指導實踐，為中國式基層治理現(xiàn)代化的上海實踐貢獻青浦智慧。
本書取名為《上善之城：基層治理現(xiàn)代化的理論與實踐》有兩層含義：一方面，綠色青浦上善之城是青浦城市形象的宣傳主題，誠信、友善、包容是其內(nèi)核；另一方面，基層治理現(xiàn)代化的價值追求應為上善若水，即主張向上、向善。書稿寫作分工如下：前言、第一章的撰寫者為辛方坤，第二章的撰寫者為王曉燕，第三章的撰寫者為楊小輝，第四章的撰寫者為孔凡河，第五章的撰寫者為溫曼，第六章的撰寫者為辛方坤，第七章的撰寫者為王聰；每一章的延伸閱讀撰寫者為辛方坤、王聰，延伸閱讀部分原載于平安青浦公眾號，收錄本書時略作修改。本書由辛方坤負責統(tǒng)稿。
辛方坤