《稅收、 稅收政策與稅收政治學(xué)》

沒有歲入，就沒有統(tǒng)治。就終極意義而言，統(tǒng)治確實基于強(qiáng)制，可無論什么樣的統(tǒng)治者都需要給執(zhí)行自己命令的代理人支付報酬、提供物資。若非如此，隨之而來的就是不服從和統(tǒng)治瓦解（Levi，1988）�？v觀歷史，統(tǒng)治者主要依靠三種方式來獲得自己所需要的歲入：征服或掠奪資源的所有者與生產(chǎn)者；從自然資源的出口中賺取租金；在國內(nèi)外通過舉債方式來資助自己的行為。這三種方式的缺點甚是明顯：依靠征服的統(tǒng)治者，可能會不斷地擴(kuò)張他的帝國，最后因擴(kuò)張過度而失敗（如Barkey, 1994；Neumann & Wigen，2018）；依靠自然資源租金的統(tǒng)治者，會遭遇租金耗盡問題，或因自然資源的世界市場價格跌落而價值下降（如Beblawi，1987；Ross，2015）；依靠信貸的統(tǒng)治者，只有在償還的承諾可信的前提下，才會得到信貸而這最終取決于另外還存在著一個可信的歲入流（如Centeno，2002；Stasavage，2011）。正因如此，隨著時間的推移，大多數(shù)國家都演變成為稅收國家（Steuerstaaten）（Schumpeter, 1918）。這里有一個顯著的例外，那就是朝鮮，它在1974年就廢除了稅收（Genschel & Seelkopf, 2016）。所有其他的前共產(chǎn)主義國家，從20世紀(jì)70年代起都（重新）引進(jìn)了稅收制度，以便能調(diào)節(jié)他們的資本主義經(jīng)濟(jì)。如今，全世界幾乎所有的國家都會在其歲入來源中擁有至少一些現(xiàn)代稅收（Seelkopf et al., 2019）盡管正像本書將要說明的，因歷史背景的不同，歲入的規(guī)模和種類也會有不同。
稅收是一項義務(wù)，它要求向國家貢獻(xiàn)出金錢或貨物，卻不能要求對等得到任何具體的東西（Martin et al., 2009, p. 3）。直接稅是針對收入、財富或財產(chǎn)征收的，而間接稅是針對交易行為和消費額征收的。若想轉(zhuǎn)而依靠稅收來獲取歲入，就需要統(tǒng)治者致力于國家構(gòu)建。就是說，他們需要為行政機(jī)構(gòu)配備官僚，由這些官僚負(fù)責(zé)評估收入和財富、監(jiān)督交易活動，并依此征收稅款。為了能有效地征稅，統(tǒng)治者還需要防止臣民向官僚隱瞞收入、財富或交易活動。他們可以用威權(quán)主義的方式（authoritarian way）來實現(xiàn)這一點，并因此致力于加強(qiáng)執(zhí)法和威懾的力量�；蛘撸�統(tǒng)治者也可以改走憲政的路線，在納稅人中培養(yǎng)準(zhǔn)自愿的服從（Karaman & Pamuk，2013；Seelkopf，2018；Levi，1988）。為達(dá)到此目的，統(tǒng)治者需要建立各種制度，賦予納稅人代議制權(quán)利，讓他們能對政府支出行使某種控制權(quán)，從而使自己的統(tǒng)治合法化。這么一來，國家就變得更有可能為選民提供他們所要求的公共產(chǎn)品（例如，Dincecco et al., 2011; Levi, 1988）。
假定征稅與國家構(gòu)建、代議制之間確實存在著密切的關(guān)系，那么統(tǒng)治者轉(zhuǎn)向征稅這一行為就使得歲入籌集活動變得具有高度的政治性。而若從資源租金和外國貸款獲取歲入，往往就讓統(tǒng)治者喪失與臣民接觸的機(jī)會（如Centeno, 2002; Queralt, 2019），或者會損害早已存在的代議制機(jī)構(gòu)（Ross，2015）；而若用稅收來獲取歲入，則常常需要國內(nèi)的納稅人在政治上參與，納稅人也會因此發(fā)出控制征稅過程的要求�？梢钥隙ǖ氖�，沒有代議制的稅收普遍存在，但征稅也確實在不同歷史時期和世界不同地方激起了抗議的浪潮和政權(quán)的變革（參見Andersson，本書；Haldenwang，本書）。因此，對一個國家的政治制度發(fā)展來說，建設(shè)必要的財政能力以便向人民征稅，可能會有極其重要的影響。不過，即使沒有激發(fā)革命，稅收也可能激化現(xiàn)有政治制度中有關(guān)再分配的政治沖突。例如，財富精英們害怕這樣的國家，國家的官僚有能力評估他們的收入和資產(chǎn)并據(jù)此征稅。因此，在財政能力高的國家，財富精英們更有可能參與到政治中（Kasara & Suryanarayan, 2019）。從國際層面來說，財政能力的差異也許決定了一個國家能否為軍事機(jī)器提供資金以便實現(xiàn)帝國主義擴(kuò)張，或者決定了一個國家會不會從地圖上消失（Brewer，1990；Tilly，1975；另見Emmenegger & Walter，本書）�？偠�言之，沒有稅收收入，就不會有……收入再分配和公共產(chǎn)品……國家也不會有能力捍衛(wèi)自己的生存（Morgan & Prasad, 2009, p.1351）。
盡管稅收跟政治學(xué)領(lǐng)域中的許多基本主題，像國家成長、制度、沖突、權(quán)力等，都密切地相關(guān)，但對于稅收問題，政治學(xué)的研究卻少得驚人，無論是與經(jīng)濟(jì)學(xué)這樣的鄰近學(xué)科相比，還是跟社會政策這樣密切相關(guān)的政策領(lǐng)域相比，都是如此。
經(jīng)濟(jì)學(xué)是主要研究稅收問題的學(xué)科，它發(fā)表的文章數(shù)量超過了所有其他學(xué)科發(fā)表數(shù)的總和。在研究稅收問題的文章數(shù)量方面，政治學(xué)僅排在第七位，甚至排在環(huán)境與能源研究之后，而環(huán)境與能源研究通常只是將稅收視為應(yīng)對氣候危機(jī)的重要工具（參見Schaffer，本書）。有意思的是，如果我們把目光投向當(dāng)前主要的財政支出領(lǐng)域，即福利國家方面，那我們看到的情況就會發(fā)生變化。在此領(lǐng)域，政治學(xué)產(chǎn)出了最多的研究成果，其數(shù)量是它在稅收研究領(lǐng)域的3倍，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究福利國家方面成果的2倍。由此看來，似乎政治學(xué)更多地關(guān)注國家在支出方面的問題，卻沒有首先去關(guān)心政府是如何籌集資金的，這一現(xiàn)象并非最近才出現(xiàn)。如果我們比較不同時期的文章，那可以看到，在數(shù)十年時間里對稅收展開辯論一直由經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)，而且這樣的狀況目前仍在持續(xù)。在過去的30年里，經(jīng)濟(jì)學(xué)期刊發(fā)表的有關(guān)稅收的論文，在數(shù)量上增加了兩倍，而政治學(xué)期刊所發(fā)表的關(guān)于稅收的論文數(shù)量，在2010年之后僅有少許增加（如果我們用政治學(xué)期刊中有關(guān)稅收的論文數(shù)占所有期刊論文總數(shù)的份額來衡量的話，那么1990年以來這個份額甚至是略有下降的）。
為了彌補(bǔ)政治學(xué)者在此主題上的明顯疏忽，本手冊嘗試向?qū)W生和研究者介紹政治學(xué)科內(nèi)就稅收政治問題產(chǎn)出的一些令人振奮的文獻(xiàn)，同時確定幾條未來研究可能會有成果的理論路徑。為此目的，本手冊包含了四個部分，每個部分都關(guān)涉到政治學(xué)的一個主要研究領(lǐng)域。第一部分專門討論稅收與國家構(gòu)建之間的聯(lián)系，它解釋戰(zhàn)爭、民主化、殖民化如何將那些前現(xiàn)代的、基于人頭稅和貿(mào)易稅的有限治理形式，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代稅收國家。第二部分集中探討稅收的比較政治學(xué)，它說明利益、制度、理念如何決定誰納稅多少，進(jìn)而如何矯正或加劇社會和經(jīng)濟(jì)的不平等。第三部分涉及稅收在國際關(guān)系中的作用，它強(qiáng)調(diào)的是，不斷變化的競爭、合作、強(qiáng)制等諸要素的組合，如何影響一國的稅收政策，以及國內(nèi)政治和跨國政治如何塑造地區(qū)性的和全球性的稅收政策。第四部分回顧有關(guān)稅收與偏好形成的研究，它解釋包括選民、政黨、商業(yè)協(xié)會在內(nèi)的政治行動者，在面對稅收時如何自我定位。
本導(dǎo)論接下來先根據(jù)手冊中四個部分共25篇文章的觀點來概述有關(guān)稅收的基本要點，包括稅收的目的、稅收的類型、稅收的功能、稅收的理由。隨后，我們將討論在不同的政治層面上推動稅收政策形成的主要原因，以及稅收對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、多種不平等、權(quán)力分配等社會現(xiàn)象的影響。在結(jié)論部分，我們將指出與稅收相關(guān)的政治學(xué)文獻(xiàn)中存在的盲點與偏差，并對未來的研究方向給出建議。我們呼吁，對被忽視的稅收、社會群體以及世界各地區(qū)，展開更多的研究。正如本手冊所顯示的，政治學(xué)能給稅收研究帶來重要的洞見，能因此豐富經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科在此領(lǐng)域的討論，也能為政策辯論提供極為重要的意見。