回到帝王總統(tǒng)
就在幾年前，帝王總統(tǒng)似乎走上了末路。比爾·克林頓總統(tǒng)已然四面楚歌，特別檢察官向他發(fā)難，同時(shí)總統(tǒng)也面臨國(guó)會(huì)的彈劾。此等情形之下，總統(tǒng)制似乎陷入嚴(yán)重困境至少研究總統(tǒng)制的學(xué)者是這么認(rèn)為的。
1998年8月，我為《紐約時(shí)報(bào)》撰寫(xiě)了一篇題為《帝王總統(tǒng)走到頭了》的專欄文章。我寫(xiě)道，總統(tǒng)遭到一個(gè)耿耿于懷的特別檢查官的窮追猛打，已經(jīng)疲憊不堪。一些研究總統(tǒng)制的學(xué)者也秉持同樣的看法，紛紛為帝王總統(tǒng)唱起了挽歌。美國(guó)總統(tǒng)制，理查德·E. 諾伊施塔特寫(xiě)道，在過(guò)去的三十年間日益被削弱，如今已然淪落至百年來(lái)的谷底。邁克爾·貝施洛斯則將《帝王總統(tǒng)制的終結(jié)》作為他的專欄標(biāo)題，直接將喬治·W. 布什描繪成第一位真正的后帝王時(shí)代的總統(tǒng)。
令他們悲催的是，這樣的挽歌唱得未免太早了。我在理查德·M. 尼克松時(shí)代的后期寫(xiě)就了《帝王總統(tǒng)》一書(shū)。我認(rèn)為，美國(guó)憲法設(shè)想將強(qiáng)大的總統(tǒng)制置于同樣強(qiáng)大的問(wèn)責(zé)制中。當(dāng)憲法的平衡被打破，擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)力，同時(shí)又削弱了總統(tǒng)的責(zé)任，那么總統(tǒng)制就變成了帝王制。
我認(rèn)為，對(duì)憲法平衡的持續(xù)威脅出現(xiàn)在外交領(lǐng)域。面對(duì)總統(tǒng)在內(nèi)政方面的舉措，國(guó)家政府中與之抗衡的部門(mén)立法和司法部門(mén)對(duì)自己的信息和判斷充滿信心。在這一領(lǐng)域，立法和司法兩大權(quán)力只要認(rèn)定總統(tǒng)有行政專權(quán)之嫌，就會(huì)毫不猶豫地發(fā)起挑戰(zhàn)，不會(huì)輕易地將自己的權(quán)力拱手相讓。除憲法外，媒體和輿論也是對(duì)行政濫權(quán)的一種制約，他們?cè)谔幚韮?nèi)政政策時(shí)同樣也信心滿滿。
但是，面對(duì)總統(tǒng)對(duì)外交事務(wù)的主動(dòng)干預(yù)，國(guó)會(huì)和法院，媒體和公民，往往都對(duì)自己的信息和判斷缺乏信心，很可能被行政權(quán)力嚇倒。在外交政策中，人們傾向于讓總統(tǒng)擁有責(zé)任和權(quán)力國(guó)會(huì)的這種放棄源于自身的懦弱和總統(tǒng)的貪婪。在這方面，危機(jī)越嚴(yán)重，總統(tǒng)的權(quán)力就越大。
托克維爾很早就指出：一個(gè)國(guó)家的行政權(quán)力，主要是在其對(duì)外關(guān)系中展現(xiàn)技巧和力量。倘若美利堅(jiān)聯(lián)邦之存續(xù)也面臨恒久威脅，倘若它的主要利益與其他強(qiáng)國(guó)的利益休戚相關(guān)，那么行政部門(mén)就會(huì)承擔(dān)日益重要的責(zé)任。不過(guò)，托克維爾1830年代造訪的那個(gè)年輕共和國(guó)至少?gòu)?812年的戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束之后就幸運(yùn)地遠(yuǎn)離了世界霸權(quán)的斗爭(zhēng)。托克維爾因此評(píng)論說(shuō)：美國(guó)總統(tǒng)實(shí)質(zhì)上稟有帝王權(quán)，只不過(guò)沒(méi)有機(jī)會(huì)施展而已。
但是到了20世紀(jì)，美國(guó)已然成為世界強(qiáng)權(quán)，其利益與其他大國(guó)的利益息息相關(guān)；從珍珠港事件到蘇聯(lián)解體的半個(gè)世紀(jì)中，美國(guó)面臨持續(xù)不斷的威脅。長(zhǎng)期冷戰(zhàn)的國(guó)際危機(jī)終于讓總統(tǒng)們抓住了機(jī)會(huì)，持續(xù)行使這些與王室特權(quán)相差無(wú)幾的權(quán)力。原本只是臨時(shí)賦予總統(tǒng)的緊急權(quán)，很快就變成了總統(tǒng)們所宣稱的憲法賦予總統(tǒng)職務(wù)的固有權(quán)力：帝王總統(tǒng)制就這樣應(yīng)運(yùn)而生。
帝王總統(tǒng)制的崛起違背了憲法制定者的初衷�？紤]到專制君主有發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的傾向，立憲者小心翼翼地將至關(guān)重要的外交政策權(quán)完全給了國(guó)會(huì)。憲法第一條不僅賦予國(guó)會(huì)撥款權(quán)這本身就是一種強(qiáng)有力的控制手段，還賦予國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)、征召和支持軍隊(duì)、提供和維持海軍、管理商業(yè)和授予緝捕特許證Letters of Marque and Reprisal，1619世紀(jì)，西方許多海權(quán)強(qiáng)國(guó)頒布的一種特許證或委任狀，允許指定航海家針對(duì)本國(guó)以外的違法者、船隊(duì)的私掠行為。的權(quán)力。最后這項(xiàng)權(quán)力實(shí)際上就是18世紀(jì)的報(bào)復(fù)性攻擊權(quán)，它授權(quán)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)有限戰(zhàn)爭(zhēng)和全面戰(zhàn)爭(zhēng)。
就連制憲會(huì)議中行政權(quán)力的最大支持者亞歷山大·漢密爾頓也支持這種權(quán)力分配。他在《聯(lián)邦黨人文集》第七十五篇中寫(xiě)道：綜觀人類行為的歷史經(jīng)驗(yàn)，實(shí)難保證常有道德品質(zhì)崇高的個(gè)人，可以將國(guó)家與世界各國(guó)交往的如此微妙重大的職責(zé)委之于如合眾國(guó)總統(tǒng)這樣……的行政首腦單獨(dú)掌握。The Federalist Papers，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如譯，商務(wù)印書(shū)館，1980年，第380頁(yè)。這似乎不僅關(guān)系到政策的明智性，也關(guān)系到人民的自由。詹姆斯·麥迪遜說(shuō)：人們總是以抵御外來(lái)威脅為借口，打壓內(nèi)部自由，無(wú)論這外來(lái)威脅是否真實(shí)存在，這也許是一條普遍真理。
同賦予國(guó)會(huì)壟斷的那些權(quán)力相比，在外交領(lǐng)域給予總統(tǒng)的具體授權(quán)顯得微不足道�？偨y(tǒng)被賦予了接待和任命大使的權(quán)力，這就令總統(tǒng)實(shí)際上控制了外交渠道。一旦戰(zhàn)爭(zhēng)被授權(quán)或已經(jīng)開(kāi)始，總統(tǒng)作為總司令被賦予指揮軍隊(duì)的權(quán)力，這就意味著在國(guó)會(huì)休會(huì)期間，總統(tǒng)有權(quán)力擊退突然襲擊。然而，憲法第二條還將一般行政權(quán)賦予了總統(tǒng)。正如《聯(lián)邦黨人文集》第六十四篇和第七十五篇所強(qiáng)調(diào)的那樣，總統(tǒng)制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)凝聚力強(qiáng)、決策果斷、高度保密、人員便于調(diào)配、目標(biāo)穩(wěn)定、掌握特殊的信息來(lái)源使得行政部門(mén)成為外交的主要代理人。
這些結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)違背了制憲者的初衷。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第十八篇中寫(xiě)道：以立法權(quán)力為代價(jià)強(qiáng)化行政權(quán)力，此乃戰(zhàn)爭(zhēng)之本性使然。在國(guó)際危機(jī)的驅(qū)策之下，總統(tǒng)權(quán)力之?dāng)U張模式從一開(kāi)始就很顯見(jiàn)。托馬斯·杰斐遜對(duì)此持反對(duì)態(tài)度，他是嚴(yán)格憲法解釋派的使徒，也是行政創(chuàng)制權(quán)的宿敵。但是一旦到了總統(tǒng)的位置上，杰斐遜就自然而然地站在白宮的立場(chǎng)上看待問(wèn)題了，他秘密派遣一支海軍中隊(duì)前往地中海，在巴巴里戰(zhàn)爭(zhēng)中打擊海盜，而在六個(gè)月之后，他才提請(qǐng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)這一行動(dòng)，隨后又誤導(dǎo)國(guó)會(huì)理解其指令。杰斐遜單方面授權(quán)對(duì)遠(yuǎn)及墨西哥灣流水域的武裝船只實(shí)施緝捕，在沒(méi)有國(guó)會(huì)撥款的情況下重整軍備，向國(guó)會(huì)隱瞞信息，并援引約翰·洛克的緊急權(quán)學(xué)說(shuō)說(shuō)白了就是自我保護(hù)律條為自己超越國(guó)會(huì)授權(quán)的行為辯解。
建國(guó)初期的總統(tǒng)們毫不猶豫地參與了后世所謂針對(duì)外國(guó)的秘密行動(dòng)，而且是在國(guó)會(huì)不知情的情況下。詹姆斯·麥迪遜曾派遣喬爾·R. 波因塞特作為密使前往拉丁美洲，并默許縱容他在阿根廷和智利的秘密革命行動(dòng)；當(dāng)時(shí)身為國(guó)務(wù)卿的麥迪遜還特意將波因塞特的函件從國(guó)務(wù)院文檔里面清除，以防國(guó)會(huì)索要。為了推動(dòng)吞并佛羅里達(dá)，麥迪遜和詹姆斯·門(mén)羅也都采取了秘密行動(dòng)。
不過(guò)話又說(shuō)回來(lái)，共和國(guó)早期這些總統(tǒng)的冒險(xiǎn)行動(dòng)跟帝王總統(tǒng)還是存在顯著區(qū)別的。正如亞伯拉罕·D. 索費(fèi)爾在他的權(quán)威著作《戰(zhàn)爭(zhēng)、外交與憲法權(quán)力：緣起》中申述的那樣，早期這些總統(tǒng)都會(huì)故意選擇富于冒險(xiǎn)精神的代理人，故意回避合憲性問(wèn)題，故意拒絕向國(guó)會(huì)提供確定侵略行為是否得到授權(quán)的信息，所有這些都是因?yàn)榭偨y(tǒng)們希望前方戰(zhàn)士去做他們明知超出憲法授權(quán)范圍的事。索費(fèi)爾是這么評(píng)說(shuō)這段時(shí)期的：行政部門(mén)在策動(dòng)這些軍事行動(dòng)時(shí)，從來(lái)就不曾聲稱擁有這樣的固有權(quán)力。
早期總統(tǒng)就是用這樣的方式篡取權(quán)力，這樣的篡權(quán)行動(dòng)并不會(huì)創(chuàng)制出合憲先例。而正是對(duì)固有權(quán)力的肯定，才確立了帝王總統(tǒng)的概念，并為未來(lái)創(chuàng)造了先例。亞伯拉罕·林肯和富蘭克林·羅斯福的緊急政策與二戰(zhàn)后諸位總統(tǒng)的緊急政策在憲法主張上的對(duì)比，說(shuō)明了這種區(qū)別。
林肯和羅斯福都非常清楚憲法在戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)問(wèn)題上所作的宣示。1848年，林肯宣稱墨西哥戰(zhàn)爭(zhēng)是非法且違憲的，因?yàn)榱挚险J(rèn)為那是詹姆斯·K. 波爾克總統(tǒng)單方面挑起的戰(zhàn)爭(zhēng)。林肯說(shuō)，開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉冊(cè)谫M(fèi)城制憲會(huì)議上決心如此制定憲法，任何個(gè)人都絕無(wú)可能得到憲法授權(quán)，將此等壓迫［戰(zhàn)爭(zhēng)］強(qiáng)加在人們身上。1940年羅斯福也秉持類似的見(jiàn)解，在給處在納粹攻擊之下的法國(guó)政府提供援助承諾時(shí)，他不忘謹(jǐn)慎有加地補(bǔ)充說(shuō)：這些承諾并無(wú)任何軍事?lián)��?dāng)。唯有國(guó)會(huì)才能提供軍事上的承諾。
然而，1861年薩姆特堡遭到攻擊之后，林肯便在沒(méi)有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下，自行發(fā)布了征召令，并將陸軍和海軍的軍力擴(kuò)充到授權(quán)范圍之外，征召志愿者服役三年，動(dòng)用未得到授權(quán)的公共資金用來(lái)備戰(zhàn)，中止了人身保護(hù)令，對(duì)有背叛嫌疑的人實(shí)施逮捕，還對(duì)叛亂各州實(shí)施了海上封鎖。1941年，當(dāng)?shù)聡?guó)潛艇威脅到英國(guó)的補(bǔ)給線時(shí)，羅斯福也作出了類似的反應(yīng)，在沒(méi)有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下，自行決定派出軍隊(duì)進(jìn)駐冰島，建立了護(hù)航體系，更向海軍發(fā)布了見(jiàn)目標(biāo)即攻擊的指令，由此在北大西洋海域開(kāi)啟了一場(chǎng)不宣而戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)。
但兩位總統(tǒng)都沒(méi)有將自己的行動(dòng)建立在固有權(quán)力的基礎(chǔ)上。當(dāng)林肯最終召集特別會(huì)議時(shí)，他告訴國(guó)會(huì)說(shuō)，這些緊急措施無(wú)論嚴(yán)格意義上合法與否，都依托了民眾呼聲和公共必要性；事已至此，相信國(guó)會(huì)會(huì)予以允準(zhǔn)的。羅斯福跟林肯一樣，也是以自己對(duì)民眾呼聲以及公共必要性的判斷為依托的。1941年，在經(jīng)歷了自由且開(kāi)放的公共論辯和國(guó)會(huì)論辯后，《租借法案》得到通過(guò)，使美國(guó)在歐洲戰(zhàn)爭(zhēng)中與英國(guó)結(jié)盟。倘若國(guó)會(huì)票決通過(guò)向英國(guó)提供武器作為國(guó)策，那么確保軍事援助送達(dá)不列顛，也將成為國(guó)策。羅斯福便也順勢(shì)而為，宣示了無(wú)限制緊急狀態(tài)，很顯然，此一宣示的意涵是相當(dāng)曖昧的。不過(guò)，跟林肯一樣，羅斯福并沒(méi)有因此就主張所謂的固有權(quán)力，去做他認(rèn)為必要的事情來(lái)拯救國(guó)家。
林肯和羅斯福都很清楚自己采取的行動(dòng)是超越憲法授權(quán)的。兩人都是在國(guó)家生死存亡之際采取了行動(dòng)。不管是否刻意為之，兩人的行動(dòng)都以洛克的緊急權(quán)學(xué)說(shuō)為依托，相信國(guó)會(huì)最終會(huì)批準(zhǔn)他們的行動(dòng)。兩人都明白而且也都確認(rèn)了緊急權(quán)必須隨緊急狀態(tài)一同結(jié)束。行政權(quán)本身，林肯說(shuō)，會(huì)因?yàn)閷?shí)際戰(zhàn)爭(zhēng)的停止而大大削弱。羅斯福說(shuō)：戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，我行使的權(quán)力自動(dòng)歸還給人民它們屬于人民。很顯然，林肯和羅斯福都不曾為自己的所作所為主張過(guò)任何固有的和常規(guī)的總統(tǒng)權(quán)力。這種主張，即帝王總統(tǒng)制的本質(zhì)，是20世紀(jì)下半葉的產(chǎn)物。
國(guó)際危機(jī)并不常見(jiàn)，這也就推遲了帝王總統(tǒng)的出現(xiàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)當(dāng)然會(huì)提升總統(tǒng)權(quán)力，但是和平則會(huì)催生反向潮流，抵制總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張。亨利·亞當(dāng)斯寫(xiě)道，內(nèi)戰(zhàn)在當(dāng)時(shí)遮蔽了憲法。它導(dǎo)致了本杰明·R. 柯蒂斯所說(shuō)的一種軍事專制主義的指控，柯蒂斯是德雷德·斯科特訴桑福德案（1857年）中的兩名持反對(duì)意見(jiàn)的法官之一。但是，一旦危機(jī)結(jié)束，政府的其他兩個(gè)部門(mén)便毫不猶豫、毫不遷延地重申各自的憲法權(quán)力。阿波馬托克斯戰(zhàn)役之后沒(méi)到一年的時(shí)間，聯(lián)邦最高法院便在1866年的米利根案中裁定，林肯根據(jù)后方的戒嚴(yán)法對(duì)一名支持奴隸制的共謀者的起訴違反了憲法。兩年后，林肯的繼任者便身陷彈劾的窘境。這個(gè)共和國(guó)由此進(jìn)入了一個(gè)伍德羅·威爾遜所說(shuō)的國(guó)會(huì)政府的新時(shí)代。
美西戰(zhàn)爭(zhēng)之后，威爾遜為自己的《國(guó)會(huì)政府》寫(xiě)了一篇新序言，他評(píng)論說(shuō)：因?yàn)橥渡韲?guó)際政治，總統(tǒng)權(quán)力……大大提升。威爾遜說(shuō)，一旦外交政策成為國(guó)家的核心關(guān)切，行政部門(mén)必須成為它的指導(dǎo)者：作出每一個(gè)初步判斷，策動(dòng)每一次行動(dòng)，并提供行動(dòng)所需的信息，指引并在很大程度上控制外交行動(dòng)。作為第一次世界大戰(zhàn)期間的總統(tǒng)，威爾遜也正是這么干的。
但和平的回歸再一次削弱了總統(tǒng)的權(quán)力，參議院拒絕《凡爾賽和約》就是一種迅速的體現(xiàn)。1930年代的羅斯福已然在內(nèi)政領(lǐng)域成為非常強(qiáng)悍的總統(tǒng)，即便如此，他也依然無(wú)法阻止國(guó)會(huì)實(shí)施僵化的中立立法，使美國(guó)的外交政策陷入困境，而此時(shí)德國(guó)和日本則在歐洲和亞洲肆意妄為。
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，總統(tǒng)權(quán)力按慣例被削弱了。羅斯福去世一年后，他的繼任者如此不受歡迎，以至于選民們說(shuō)杜魯門(mén)犯錯(cuò)也屬難免，并選出了一個(gè)共和黨國(guó)會(huì)。接下來(lái)一年，國(guó)會(huì)便對(duì)那個(gè)強(qiáng)大的戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)實(shí)施了秋后算賬，提出了后來(lái)的第二十二條修正案，規(guī)定每位總統(tǒng)的任期不得超過(guò)兩屆。
不過(guò)，此次削弱是短暫的。冷戰(zhàn)催生了一種無(wú)限期的持續(xù)的危機(jī)狀態(tài)，中止了權(quán)力向兩個(gè)合作部門(mén)回歸的慣例�？偨y(tǒng)霸權(quán)日益提升，顯而易見(jiàn)的跡象便是宣戰(zhàn)權(quán)由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)歸行政部門(mén)。在羅斯福告訴法國(guó)只有國(guó)會(huì)可以做出軍事承諾的十年后，哈里·杜魯門(mén)總統(tǒng)在面對(duì)朝鮮危機(jī)時(shí)，自行決定派遣美軍參戰(zhàn)。
從歷史上看，國(guó)會(huì)維護(hù)了憲法的大致平衡，因?yàn)樗�保留了三�?xiàng)至關(guān)重要的權(quán)力：戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)、財(cái)政權(quán)和監(jiān)督調(diào)查權(quán)。1950年，國(guó)會(huì)放棄了戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)。杜魯門(mén)在朝鮮、林登·約翰遜在越南、理查德·尼克松在柬埔寨相繼作戰(zhàn)，他們不認(rèn)為派遣軍隊(duì)作戰(zhàn)需要國(guó)會(huì)的明確授權(quán)（國(guó)會(huì)在越南問(wèn)題上通過(guò)1964年的《北部灣決議案》提供了模糊的授權(quán)）。從1969年一直到1974年，尼克松政府全面而成功地限制了另外兩個(gè)權(quán)力部門(mén)，直至水門(mén)事件爆發(fā)才告中斷。在這個(gè)過(guò)程中，行政權(quán)力通過(guò)無(wú)限制截留撥款資金的原則來(lái)對(duì)抗財(cái)政權(quán)，通過(guò)不受司法審查的行政特權(quán)（一個(gè)新詞，1958年首次正式使用）和擴(kuò)大行政保密制度的原則來(lái)對(duì)抗監(jiān)督調(diào)查權(quán)。當(dāng)時(shí)尼克松竭力要求獲得總統(tǒng)的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)，一旦他在這方面成功實(shí)施了這些原則，就會(huì)嚴(yán)重削弱國(guó)會(huì)作為憲法秩序中一個(gè)重要合作伙伴的地位。
尼克松將帝王總統(tǒng)的權(quán)力發(fā)揮到了極致，他利用這些權(quán)力來(lái)對(duì)付國(guó)內(nèi)的政治對(duì)手他稱之為敵人，而這些權(quán)力是總統(tǒng)為從外國(guó)敵人手中拯救共和國(guó)所積累的。尼克松和他的司法部長(zhǎng)約翰·米切爾以國(guó)家安全為由，成立了一個(gè)秘密的白宮團(tuán)隊(duì)，盜竊辦公室，偽造歷史文件，并對(duì)官員、使館工作人員、新聞工作者和敵人進(jìn)行竊聽(tīng)�？偨y(tǒng)這么做的時(shí)候，尼克松在1977年聲稱，并不是非法的。國(guó)會(huì)最終覺(jué)醒了。彈劾條款指控尼克松的行為違背了人們對(duì)總統(tǒng)的信任，顛覆了憲法政府，尼克松選擇了辭職，從而避開(kāi)了彈劾和審訊。米切爾則被判犯有偽證、串謀以及阻礙司法罪，并為此服刑。
帝王總統(tǒng)的權(quán)力在尼克松身上達(dá)到了20世紀(jì)的頂峰。水門(mén)事件后公眾的反應(yīng)使總統(tǒng)的過(guò)度行為有所收斂。比如說(shuō)，尼克松之后的總統(tǒng)就不曾動(dòng)用緊急權(quán)來(lái)對(duì)付政治對(duì)手。此一逆襲潮流甚至令吉米·卡特?fù)?dān)任總統(tǒng)期間，陷入無(wú)權(quán)境地。1980年，前總統(tǒng)杰拉爾德說(shuō)：我們沒(méi)有帝王總統(tǒng)，我們的總統(tǒng)身陷險(xiǎn)境。但是，當(dāng)羅納德·里根表明一個(gè)對(duì)問(wèn)題只有模糊認(rèn)識(shí)的總統(tǒng)仍然可以主宰政府和領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家時(shí)，這種悲觀情緒很快就被證實(shí)是錯(cuò)誤的了。
這股逆襲潮流并沒(méi)有妨礙總統(tǒng)行使發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)。無(wú)論是格林納達(dá)危機(jī)當(dāng)中的里根，還是巴拿馬和伊拉克危機(jī)中的喬治·H. W. 布什，實(shí)際上都堅(jiān)持了布什總統(tǒng)所謂總統(tǒng)為捍衛(wèi)美國(guó)核心利益而動(dòng)用武裝力量的憲法權(quán)力。在伊拉克問(wèn)題上，實(shí)際上是國(guó)會(huì)投票授權(quán)了第一次海灣戰(zhàn)爭(zhēng)，從而襄助布什總統(tǒng)從一場(chǎng)憲法危機(jī)當(dāng)中脫困。但不管怎么說(shuō)，冷戰(zhàn)的結(jié)束客觀上使帝王總統(tǒng)很難再以國(guó)家安全為借口發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。
告別冷戰(zhàn)，并且暫時(shí)告別國(guó)際危機(jī)，也就意味著總統(tǒng)權(quán)力將要遭遇慣常的削弱。很顯然，總統(tǒng)權(quán)力再度走上了衰落軌道。不管怎么說(shuō)，這就是總統(tǒng)制研究者的判斷。不過(guò)，我們沒(méi)有料到會(huì)出現(xiàn)烏薩馬·本·拉登和基地組織。
很快，國(guó)際危機(jī)便將帝王總統(tǒng)推上了復(fù)興軌道。總統(tǒng)權(quán)力之復(fù)興對(duì)美利堅(jiān)自由之影響，在很大程度上取決于總統(tǒng)對(duì)司法部長(zhǎng)的甄選。一戰(zhàn)之后，病弱不堪、心神煩亂的伍德羅·威爾遜縱容自己的司法部長(zhǎng)米切爾·帕爾默肆意而為，這個(gè)戰(zhàn)斗的貴格會(huì)教徒（亦指顫抖的戰(zhàn)斗者）The Fighting Quaker，美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期大陸軍將領(lǐng)納撒內(nèi)爾·格林的外號(hào)，此處取quak的顫抖之意，嘲諷帕爾默為顫抖的戰(zhàn)斗者（the Quaking Fighter）。以一系列的突襲搜查和大規(guī)模逮捕，煽動(dòng)起紅色恐怖。第二次世界大戰(zhàn)期間，富蘭克林·羅斯福在司法部長(zhǎng)職位上選任了弗朗西斯·比德?tīng)�，此人是�?jiān)定的公民自由派。由此便使美國(guó)在戰(zhàn)時(shí)人權(quán)問(wèn)題上鑄就了相當(dāng)優(yōu)良的記錄（當(dāng)然，對(duì)日裔美國(guó)人的拘禁是個(gè)明顯的例外，雖然比德?tīng)柗磳?duì)這一做法）。冷戰(zhàn)期間，約翰·米切爾心甘情愿地同老板尼克松策劃了一系列的骯臟陰謀，因此也成了第一個(gè)蹲大牢的司法部長(zhǎng)。
今天，華盛頓的情況又是怎樣的呢？喬治·W. 布什總統(tǒng)的司法部長(zhǎng)約翰·阿什克羅夫特，一位前參議員、強(qiáng)硬右派政客和宗教狂熱分子，是那種米切爾·帕爾默式的人物，跟弗朗西斯·比德?tīng)栯y說(shuō)有相近之處。法律評(píng)論員史蒂文·布里爾說(shuō)：甚至他自己在司法部的一些副手都很吃驚，他竟然對(duì)法律細(xì)節(jié)毫無(wú)興趣可言。曾有一名聯(lián)邦老職員回憶說(shuō)他從未聽(tīng)聞阿什克羅夫特引述過(guò)任何一個(gè)司法案例，也曾看到當(dāng)房間里有人引用案例時(shí)，他臉色煞白，好像那個(gè)人在不禮貌地說(shuō)另一種語(yǔ)言。阿什克羅夫特是那種正氣十足的人，是一個(gè)不贊成喝酒、跳舞、看電影和注視裸體雕像的福音教派信徒，他讓人想起杜利先生對(duì)狂熱分子的解釋：他們只想著上帝會(huì)怎么干，然后就跟在上帝后面亦步亦趨。
阿什克羅夫特有在辦公室舉行清晨祈禱會(huì)的習(xí)慣。當(dāng)他被選入?yún)⒆h院時(shí)，朋友們按照朱迪·巴克拉克在《名利場(chǎng)》里面的描述，以古代以色列國(guó)王的方式為他敷油，盡管用的只是從廚房順手拿來(lái)的起酥油。這樣一個(gè)人物，常常是一副虔誠(chéng)信徒的做派，但在年輕時(shí)對(duì)于自己肩頭的國(guó)家責(zé)任缺乏堅(jiān)定的認(rèn)識(shí)。越南戰(zhàn)爭(zhēng)期間，他曾有七次尋求推遲服役并且都獲得了成功，其中有一次還是因在密蘇里州的一所大學(xué)教商業(yè)法而獲得的延期，據(jù)《新共和》雜志說(shuō)，這個(gè)職位還是他在一個(gè)家族朋友的襄助之下得到的。阿什克羅夫特當(dāng)年大概是支持越南戰(zhàn)爭(zhēng)的，所以他加入了粉飾布什第二個(gè)任期的聲勢(shì)浩大的小雞鷹派chickenhawks,指未服過(guò)兵役卻支持使用武力的人。大軍。用副總統(tǒng)切尼的名言來(lái)說(shuō)，布什政府中的那些小雞鷹派在60年代有比去越南服兵役更重要的事情要干。然而，在將美國(guó)年輕人送到伊拉克的射擊場(chǎng)時(shí)，他們可是沒(méi)有任何猶疑的。
阿什克羅夫特祭出的國(guó)家安全重器是長(zhǎng)達(dá)三百四十二頁(yè)的《愛(ài)國(guó)者法》，該法在九一一事件發(fā)生四十五天后便迅速獲得通過(guò)，在眾議院是三百五十七票對(duì)六十六票，在參議院是九十八票對(duì)一票，并無(wú)聽(tīng)證會(huì)，也沒(méi)有委員會(huì)報(bào)告程序。（向威斯康星的拉斯·范戈?duì)柕轮戮矗�他是參議院唯一堅(jiān)持到最后并投出反對(duì)票的人�。�《愛(ài)國(guó)者法》加強(qiáng)了聯(lián)邦特工的酌處權(quán)，使其有權(quán)收集個(gè)人信息，搜查住所，檢查他們的閱讀習(xí)慣和上網(wǎng)記錄，查看他們的信用報(bào)告，進(jìn)行未經(jīng)授權(quán)的竊聽(tīng)，在沒(méi)有法院命令的情況下偷聽(tīng)律師與客戶的電話交談，還可以減少司法監(jiān)督，監(jiān)視國(guó)內(nèi)組織和宣傳機(jī)構(gòu)。司法部在呈送國(guó)會(huì)的一份報(bào)告中指出，聯(lián)邦特工已經(jīng)實(shí)施了數(shù)百次的監(jiān)聽(tīng)和監(jiān)察行動(dòng)，并且也巡察了眾多圖書(shū)館和清真寺。
聯(lián)邦調(diào)查局是司法部長(zhǎng)阿什克羅夫特主宰的部門(mén)之一。2003年的圣誕夜，聯(lián)邦調(diào)查局向1.8萬(wàn)個(gè)警務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)送了一份荒唐可笑的公告，要求這些警務(wù)機(jī)構(gòu)防范那些攜帶《世界年鑒》的人。大家都認(rèn)為，沒(méi)有什么比在圣誕節(jié)獲贈(zèng)下一年的《世界年鑒》更天真無(wú)害的了。但是在聯(lián)邦調(diào)查局看來(lái)，恐怖分子可能會(huì)利用年鑒尋找目標(biāo)并制訂行動(dòng)計(jì)劃。于是，公民被要求向當(dāng)?shù)氐穆?lián)合反恐特別小組報(bào)告年鑒攜帶者。
《愛(ài)國(guó)者法》驚動(dòng)了右翼的自由主義者，如《紐約時(shí)報(bào)》的威廉·薩菲爾，也驚動(dòng)了左翼的美國(guó)自由聯(lián)盟。佐治亞州的鮑勃·巴爾是比爾·克林頓的堅(jiān)定彈劾者，他與格羅弗·諾奎斯特和戴維·基恩這些資深右翼領(lǐng)袖一起參加了美國(guó)自由聯(lián)盟的集會(huì)，抗議該法。正如諾奎斯特所說(shuō)：總有一天希拉里·克林頓會(huì)成為司法部長(zhǎng)，我希望保守派記住這一點(diǎn)。